个税改革方案对税负在低中高收入人群中的分配有所调整，但这实现不了藏富于民的目的

公众翘首以盼的个税改革新方案终于面世。然而，4月22日，全国人大常委会审议《个人所得税法（修正案）》一审未能通过，将进入二审。修正案把个人工薪所得税免征额由此前的每月2000元上调至3000元，并取消了15％和40％两档税率，税率由9级减至7级，征税级距也做了相应调整。

修正案降低了中低工薪阶层的税负，有助于调整收入分配格局，也与“提低、扩中、调高”的收入分配改革相一致，应予肯定。然而，其局限性也相当显著，无论技术层面还是整体方略上都有重大缺憾。

个税改革目标之一，就是改革收入分配制度，其核心就是要提升低收入者收入，扩大中等收入者比重，调节过高收入。但在此次修订案中，免征额的调整与公众的普遍期望差距甚大，两三年后又需再次调整。

若修正案通过，低收入及中等收入者的税负担将有所减轻，以低收入者最为明显；而中高收入者，特别是高收入者的税负则相应提高。大体上，以月收入9000元为界，税负减少明显；月收入9000元至2万元者，税负相对减少但有限，税率相对提升；而凡月收入高于2.15万元者，今后所缴个税会增加。如是，则此次调整对鼓励劳动收入、壮大中产阶级、调节分配不公，效果将较为有限。（参见本期“个税改革力度不足”）

税收是公共服务的价格。政府是公共服务的卖方，公民作为纳税人是买方，两者之间应有一个讨价还价的机制。在法治国家，这就体现在各级议会对政府税收征收和使用的实质性决定和审查上。

正因此，任何税收的调整都必须公开透明，必须有公众的广泛参与。个人所得税的调整涉及公民切身利益，社会高度关注，应该更为透明，有更多公开讨论。依法治国家常理，个税免征额调整这样的重大问题，应基于公众的充分讨论，并建立起常规性调整机制。但可惜的是，此次调整迄今一如既往，更多地基于执行部门的意见，纳税人无从置喙，方案即便通过也难孚众望。

中国过去五年曾三次提升免征额，但调整税率表还是首次。在这个意义上，可将此次调整视为1994年个税法出台以来最大的一次改革。然而，此次改革仍缺乏实质性动作，未能朝向综合征收的改革目标迈进，按家庭征收的国际通行方式更无从谈起。这不能不说是一种深层次遗憾。

综合计征并考虑家庭差异，是多数国家个人所得税制的惯例。由此带来的减免税具有显著合理性。而中国从2003年起着手筹划综合与分类相结合的个税改革，至今推进有限，依然分类征收个人所得税。除了免征额，整体税收框架没有弹性。目前11项收入分类中，工资所得按超额累进税率征收，最高税率达45％，这在世界上也属偏高。

目前，中国个税收入总额中，征自工薪所得的收入超过六成，征自“其他所得”的仅占11％。真正的高收入者在现有个税框架下很难被识别和瞄准，纳税额也相当有限。这对壮大中产阶级、提高劳动收入占国民收入的比重相当不利，也是收入分配制度改革的障碍。

修正案在推进综合与分类相结合方面乏善可陈，仅仅限于技术性调整，诸如取消了两级税率，调整了累进级距。不仅如此，由于政府担心此项改革导致财政减收过多，不仅未能如学界建议降低最高边际税率，对中高工薪阶层还增加了税负。尤为值得注意的是，此次修法把适用40％税率的应纳税所得额并入45％的最高税率，必将增加高收入工薪阶层的负担。

中国当前真正需要的是减税，为经济发展提供足够激励。据财税学者研究，按照最保守的口径计算，目前中国各级政府的整体收入约占中国GDP的34.5％。这意味着，各级政府拿走了每年GDP的三分之一还要多。因此，税制改革应该坚持减税的思想，个税改革应真正实现藏富于民。

个税修法是一面镜子，凸显中国财税体制的问题和弊端。目前，中国税收体制的执行层面由诸多部门规章支撑，财政部、国家税务总局等频频以规范性文件改变税收政策，这是违背“税收法定”原则的。这种局面必须尽快终结，政府的征税权必须经民主立法才能授予，要受纳税人的实质性监督和约束。

今年是“十二五”开局之年。面对当前贫富差距悬殊、公共服务薄弱的现实，中央决策层已把“保障和改善民生”作为政府工作的核心议题。个税改革应以培育和扩大中产阶层为目标，加快改革现行财税体制，改善收入分配，为实现经济社会的可持续发展奠定宏观制度框架。