长期应打破行政垄断，短期补救应参考美、英做法，限制行政垄断租金

“经济宪法”《反垄断法》出台三载来，曾遭“无牙老虎”之讥，而现在终于呈现齿长爪利之势。

近日，国家发改委发布了《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》，自今年2月1日起实施。两个部门规章明确了价格主管部门对价格垄断行为的调查、处罚权，显示出政府部门完善《反垄断法》的努力；在两规章中更为重要的《反价格垄断规定》中，还对“市场支配地位”做出明确表述，使得界定垄断行为更具操作性，很值得肯定。然而，相关规定在涉及市场最为关注的行政垄断问题时，并无有力对策出台，不能不令人感到极大的遗憾。

《反价格垄断规定》共二十九条，其中涉及行政垄断的第二十四条称，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”一旦出现滥权垄断，则按《反垄断法》第五十一条的规定处理。而后者恰恰是法律中最有争议、亟待完善的关键性条款。因为这一条款仅规定，相关行为出现，则“由上级机关责令改正”，而反垄断执法机构只能“向有关上级机关提出依法处理的建议”。

因为没有人相信含糊的“上级机关”之责令真有效果，则行政垄断之势极可能继续蔓延。事实上，自从2008年8月1日《反垄断法》实施以来，不乏消费者依法起诉石油、电力等企业“价格垄断”，但一直未有结果，其原因即在于涉及行政性垄断的相关规定不清楚。识者一直期待，主管部门在出台配套法规或规章时，能够在操作层面加以完善，将行政垄断纳入法律管辖范围，使垄断执法机构对其有监督、纠正之责。此次《反价格垄断规定》未尽此责，显示了有关决策者认识上的明显缺憾。

袒护行政性垄断的主张，往往喜欢强调所涉领域的“自然垄断”色彩，在能源与公用事业产品领域尤甚。在《规定》出台同时，有关官方即称，《反价格垄断规定》主要针对市场调节价和一部分政府指导价，与百姓生活密切的水、电、气、成品油等商品价格由政府定价，“不在其监管范围之内”。理由是依照《价格法》，政府对“自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格以及重要的公益性服务价格，实行政府指导价或者政府定价”。

其实，一般意义上的自然垄断，是指在竞争性市场的基础上，随着资源配置机制本身的集聚效应发展起来的自然性垄断，而当今中国诸多看似“自然垄断”行业大多数并非“自然”形成，而是计划经济的遗产，即使相关行业具备某些自然垄断的特征，但运营方式实属自然垄断与行政垄断相混杂。退一步说，即使在自然垄断行业中，也必须将自然垄断业务与非垄断业务细分开来，这些更是暂付阙如。

至于自然垄断的商品和服务“由政府定价”，这一语境中的“政府”也应指社会和市场的管理者，其定价的目的是为了防止自然垄断的企业一味抬高价格，损害社会福利和消费者利益。而在中国，政府与市场的关系尚未厘清，政府“越位”“缺位”“错位”广泛存在，“政府”往往是以所有者或经营者的身份，为自己直接或间接经营的商品和服务定价。还应当承认，出于历史与现实诸多复杂原因，即便无经营关系，政府部门与国有垄断企业也是深通款曲。由是，“自然垄断”的笼统界定和“政府定价”的规则，极易使行政垄断逃离法律约束之外。

应当看到，正因为当今中国的政府定价往往具有行政垄断的内涵，价格听证会才每每流于形式，其法定使命为论证政府定价的“必要性、可行性”，本就有“未开会先定调”之嫌。更为严重的是，参加听证的人员一般都是由政府主管部门选定，实行封闭式听证。消费者处于弱势地位，缺乏利益代言人。出现广为诟病的“逢听必涨”也就不足深怪了。

当前，国内通胀正在抬头，公众对于反对价格垄断、保护消费者利益有强烈期待，对行政垄断深恶痛绝。此次《规定》未能将行政垄断纳入反垄断执法机构的管辖范围，其遗憾当在未来尽快补救，而政府在实施定价行为时，必须直面行政垄断之害，采取断然措施，长期应打破行政垄断，短期补救可参考美、英等发达国家针对垄断行业的“最高限价管制”，取代国内通行的“成本加成定价法”，限制行政垄断租金。

在中国国情之下，如何诊治行政垄断，于决策者而言还是资源和公用事业产品价格改革的决心问题，可谓要素改革在法治层面的落实。无论从哪个维度，迈出改革的这一步都极为艰难，但必须迈出去！