全球经济危机下的中国“两会”格外引人关注，重心之一便是预算草案的审议。今年“阳光财政”的呼声空前高亢，有人大代表散发了对31个省级财政透明度的评分和排序，舆论也对此热切鼓与呼。这些均为可喜之事。

应该承认，今年政府提交全国人大的预算案，较之往昔确有进步。与同为危机之年的1999年相比，预算案文本字数从8000余字增加了1倍余，达到1.9万余字，信息充分了许多；较之上年，今年的预算报告有了更多的图表及名词解释，有助于代表、委员和公众准确理解。更重要的是，向全国人大报送部门预算的中央部门从51家增至95家（含人民银行），已经占到168家中央部门编制预算的半数以上，其支出说明部分也较前详细。

今年的政府预算报告还有一个亮点，就是首次纳入了数额巨大的中央和地方政府性基金预算收支，包括引人注目的地方政府的土地出让收支。众所周知，地方政府出让土地的收支情况以往并不纳入预算，仅以预算外的“土地账户”实施管理，从而弊端丛生。2007年以后的改革，已将土地收入纳入地方政府性基金收入项下，实施预算内管理，但是政府性基金预算收支本身从未提交人大审议，相关透明监督仍无从谈起。

此次人代会审议通过的政府预算在土地收支项目上体现了公开性。预算报告显示，去年地方政府性基金收入达13110.69亿元，相当于由税费构成的地方财政一般预算收入的四分之一。其中，土地出让及新增建设用地土地有偿使用费收入为10375.28亿元，占全部基金收入的79％。由此可见，地方政府除了一般预算收入，政府性基金收入确实相当可观，且土地收入占大头，和此前学者的估算基本吻合。

过去，多数分析人士认为，地方政府将其大部分土地收入用于建设，且相当一部分用于一般性政府支出。但数据显示，地方政府的土地收入用途非常广泛，其中，37％用于征地、拆迁补偿以及补助征地农民，15.3％用于破产或改制国有企业职工安置，12.6％用于土地开发和耕地保护，3.6％用于农村基础设施建设、基本农田建设和保护，约1.4％用于廉租住房建设，而用于城市建设部分仅有29.8％，相当于总收入的三成。地方政府鲜有将土地收入用于一般性政府支出的情形。所有这些预算信息，对分析地方政府行为和制定相应政策，了解“土地财政”实情，无疑将有很大帮助。

政府预算公布透明化的进步令人欣慰，但也应当承认，这项工作还可以做得更好，走得更远。须知，人大代表和公众现在已获知的仅是上年预算执行情况和下年预算案，并非完整的政府预算本身。例如，目前人大代表所拿到的预算主报告连用名词解释不过63页，相关中央部门预算也偏于简单，而笔者手头的河南省焦作市政府2008年市级预算，全部文件有八本之多，总计1200多页，内容虽以数字和表格体现，字数也当在百万以上。依常理可知，中央政府部门的完整预算内容一定更多、更完整。以94个中央部门及人民银行编制报送的部门预算推算，至少应当有近百本单册详细预算。这部分重要文件已由政府送至全国人大相关工作机构“内部公开”，却未与全体代表见面且公之于众，显然是极大的缺憾。

在近年来创建公共财政体制的进程中，政府预算收支分类改革已取得关键性进展，新编制框架下的政府预算相当清楚明晰，易读可析。在中国，中央一级预算单位试编部门预算始于2000年，当年即选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门的预算报送全国人大。但当时的数据较简单，采用的是计划经济体制下标准繁杂、缺乏明细的粗糙框架。经多年酝酿试点，从2007年始，中国正式启动政府收支分类改革，摈弃旧有科目分类体系，采用了一套可以体现公共财政要求的全新收支科目框架。改革两年多来，预算编制已经走上新轨道，虽然改革最初设计的支出“功能分类”与“经济分类”二维结构尚未完全实现，但政府预算编制作为整体，已是面目一新。

2009年财政部提交全国人大审议的预算草案和报告，第一次全面采用了新科目体系的收入分类和支出功能分类。透过中央政府各部门的详细预算，可以清楚地获知政府的收入来源，支出总量、结构、方向与用途，各个部门做了哪些事，钱花在了哪些方面。如将这样的预算全面公布，不仅便于人大代表审议时查阅援引，更有助于在公众监督下执行，是极有必要的。

预算透明，正是当初实施预算收支分类改革的主要初衷。如今，相关改革之舟已过重山，通过公布完整的政府预算体现改革成果，促进财政体制改革和政府改革，应尽快提上议事日程。■