农历春节假期刚过，新华社就播发了《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。这是从2004年起，连续第六个涉农的中央“一号文件”。自1978年底改革开放以来，已经有11个“一号文件”锁定“三农”，足见在中国改革进程中解决“三农”问题之重、之难。

今年“一号文件”出台的背景，较往年更为复杂。世界经济已陷入一场既深且广的衰退之中。在工业化国家“去杠杆化”的大趋势下，中国和亚洲国家依靠外需形成的高增长难以为继。在中国国内，短期经济维稳需要与中长期的结构调整压力相叠加，农民工就业困难和农民收入持续提高的困难相缠绕，政府干预与市场调节的力量相交汇。中国特色的“三农”问题，也因之面临新的挑战。

农业、农村、农民，“三农”之中何者为重？这个多年来在政策面争论不休的问题，今年其实有了明确的答案：既然广大农村是未来中国内需增长最强有力的“发动机”，农村消费蕴含无穷潜力，则农民问题成为“三农”问题之首已是必然的政策取向，农村政策的新思维需要实现从重生产向重民生的转变。

以时点收入情况看，农村人均收入不及城镇人均收入三分之一，农村消费水平也仅为城镇消费水平三分之一。从纵向看，城乡收入与消费支出存在差距扩大的趋势。从改革开放发轫到整个20世纪80年代，城乡消费水平对比平均为2.5∶1。从20世纪90年代到2006年，这一比例则变为3.58∶1，显示出农村收入和消费相对比例下降之势。这既是城乡差距的写照，也是中国经济分配不平等的体现。显然，提高农民收入在整个国民收入分配中的比例迫在眉睫，缩小城乡差距任务尤为艰巨。农村改革成败与否，直接关乎农民最终能否分享中国经济改革的成果，出发点和落脚点均为使农民收入增长与经济增长速度相一致。

为此，一系列关键领域制度变革和创新应当提上日程：

首先当是放开价格。长期以来，政府对农产品价格实行管制政策，对农产品贸易实施干预政策，剥夺了农民充分享受价格上涨好处的权利。尽管政府给予农民的补贴已经达到了创记录的水平，但补贴再巨也难以解决数亿农民收入持续增长的难题。结果，在粮食连续增收的情况下，农民收入增幅依旧低于城镇居民收入提高速度。

其次是放开户籍管制。减少农民数量，允许愿意并有能力成为新市民的农民进城，既可以加快城市化步伐，也可以增加农村人均要素拥有量，缩小城乡差距，扩大农民人均收入。面对目前农民工失业的严峻考验，急功近利的做法是令其“扎根”在农村或“离土不离乡”，以换取城市的社会稳定。实质上，这是将农民工简单作为稳定经济的“蓄水池”。失业的农民工返乡，减轻了政府的社会保障责任，却使农民工承担了经济放慢的苦果，民生问题不进反退。

第三是保障农民的土地权益。政府应该确保农民的土地承包权，树立其在土地交易、征用中的主体地位，保障农民收益权，避免地方政府借用流转制度剥夺农民的土地。不仅应该保障失地农民的权益，也应保障自愿放弃土地进城的农民有一个合理的补偿机制。“一号文件”明确要求土地承包经营权流转“不得损害农民土地承包权益”，主张 “坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转”。面对部分地方政府出于不同目的“强迫流转”的现实，这些主张可谓有的之矢。

第四是加快建立农村社会保障体系。除了加快建立完善农村基本的合作医疗保险制度，还要建立适当的农民养老机制。社会保障体系的建设属于二次分配，应当加大政府在二次分配中投入的力度，以部分消除一次分配领域的不公平现象。

上世纪80年代，在连续出台五个有关农业的“一号文件”之后，“一号文件”转换了主题。主持其事的中国农村改革的领袖人物杜润生老人后来解释说：“中国农业的进一步改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。当时我们认识到，中国的农村改革，一切‘便宜’的方法已经用尽；如果不触动深层结构，就很难再前进一步。正是因此，农村改革一系列‘一号文件’的历史使命告一段落。至今，中国农村改革并未终结，必须从全局改革中寻找前进道路。”

杜老的话意味深长。中国农村改革归根结底须从全局改革中寻求出路，而改革成功的基本标志就是“三农”不再成为问题。从这个意义上说，丢掉“便宜”幻想，打破历史循环，致力全面改革，方是正路。以农民为首、以民生为重看“三农”，不在疏财而在制度变革，不在局部而在全局运作，意义正在此。