或许是由于期盼太久，2012年2月23日，国务院办公厅一份有关“积极稳妥”推进户籍管理制度改革的文件（下称《通知》）甫一公布，立即引来国内外广泛关注，在网上也获得普遍好评。

细读这份一年前签发的《通知》，不乏可圈可点之处：它确认县级城市放开户籍登记，并首次将申请登记常住户口范围拓展到地级市；它明确“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”；它强调“保护农民的宅基地使用权和土地承包经营权”，禁止“土地换户口”的做法，均属户籍改革的重要进展。《通知》在内部下发一年即公之于世，较同类通知为早，便于公众及时掌握政策，亦属促进透明度之举，更昭显了决策层的实施决心。

不过，相较近年来民间和学界的呼吁，相较于一些大城市早先出台的较为激进的举措，《通知》体现的改革力度还是有限的。特别是户改强调以城市“承受力”为前提“分类操作”，而且在直辖市、省会城市和副省级城市这些农民工聚集最多、社会差距最大的地方，制度壁垒依然森严，愈显出全面彻底放开户籍的改革目标遥遥无期。这不能不使人在抱憾之余复生焦虑之情。

中国的户籍制始于1958年的《户口登记条例》。此后，户口不仅禁锢人身，而且维系了一整套社会管理及福利体系，进而成为国民身份的标志。经过30多年的改革开放，人口自由流动成为事实，户籍的统制色彩大大淡化。但到了今天，在人口大规模流动、上亿农民工进城的大背景下，原有的与出生地或上一代人出生地相联系的户籍制，却仍然存在着，并与各种社会福利相挂钩，使城乡之间、地区之间的差距更加显性化。这种制度不仅缺乏道义上的正当性，也已经成为经济发展和城市化进程的直接羁绊，负作用极为显著。

 户籍改革早在上世纪90年代初即已启动。改革的基本思路相当明确，即户籍回归户籍登记功能和自由迁徒，剥离附着于其上的各种其他功能，实行居住地准入制。然而，改革推进中阻力重重。早期曾有过影响社会管理的顾虑，后来则集中于福利担忧。近年来，户籍限制在一些地方出现松动。新一轮户籍改革方案在2009年中央经济工作会议上重新纳入议事日程，但进展仍嫌缓慢。

原因很多，福利担忧仍是主因，即认为中国在进入“中等收入”阶段后，公众对就业、教育、医疗、退休、住房等基本需求较前有显著提升，社会也期待城市基本公共服务水准相应提升。倘在此时敞开城市大门，农民工无限制地进城落户，一些城市政府的财政支出压力必然大幅增加，可能难以负担。

有此，则出现了两极：有些城市大刀阔斧“城镇化”，强推“以土地换户口”，甚至强制农民“上楼”，造成农民不满和乡村不安定。有些地方则以等待国家实现“公共服务均等化”为由，停止改革推进，维持和固化既有的社会二元结构。

应当指出，虽然户籍不应与社会福利直接挂钩，但进城落户的农民理应享受城市提供的同等福利；从内地到沿海、从中小城市到大城市落户的新移民也理应获得同等对待，否则旨在实现城乡一体化的户籍改革就失去了重大进步意义。对福利承受能力的担忧，只能说明是项改革具有极大关联性，需要更周密的部署和更大范围的改革行动。

推动户籍改革应当成为更具全局意义的工作。在乡村一端，与土地制度改革相联系，应在维护农民权利的同时，推动宅基地流转和农民承包权流转改革；在财政一端，与财政体制改革相联接，应加速建立公共财政，厘清中央和地方的事权，切实推进基本公共服务均等化。中国政府现有的财力足以支付改革成本。改革面拓宽，不是户籍改革缓进的理由，惟表明是项改革之引领地位。

美国学者陈金永最近研究发现，中国城市常住人口达6.66亿人，其中约2.06亿人没有城市户口，他们及其子女虽身在城市，却没有城市人拥有的上学、看病、住房和就业机会。这对于急于启动内需市场的中国经济增长是极其不利的。此外，在中国面临“刘易斯拐点”和“中等收入陷阱”之时，中国经济必须向高技术、高附加值方向发展，需要大量熟练技术工人。解决农民工的户籍问题，将有力促进他们向自身人力资本投资。这关乎中国的未来经济成长。

在中国当前诸项改革挑战中，户籍改革方向明晰，分歧较小，改革方案已经酝酿多年日臻完善，改革迫切性更不言而喻。在《通知》再度激起公众热盼之后，全面的改革应当着手了。