要建立地方政府性债务的长期约束，需要推进政府预算改革

近来有两则有关中国地方政府债务的重要新闻，一则以喜，一则以忧。6月27日，审计署公布审计结果，全国地方政府性债务终于大致摸清。此前，滇公路曝出偿债吃紧消息，令人顿生会否出现“债务多米诺”之忧（参见本刊2011年第25期封面报道“违约开始了？”）。

所幸根据审计报告，地方债务总体风险尚属可控。不过，分析人士认为，与央行、银监会等部门相比，审计署的口径偏窄，同时，地方政府债务在“借、用、还、管”等诸多方面存在严重问题，潜在风险不得不防。更进一步说，地方债务真正的风险，与其说在规模，不如说在制度。政府预算软约束已成痼疾，而政府每遇金融风波均以大幅举债应对。对于债务的规模、结构、类型、成因和管理，许多地方是先借后了解，甚至不了解，这一积习令人忧虑。

地方政府究竟借了多少债？能否还得起？全球金融危机发生以来，政府、市场和学界人士均对此密切关注。传言和猜测不断，每有风吹草动，金融市场亦为之波动。如今，本届政府任期将尽，地方债务终有眉目，这无论对于今后政府决策还是市场投资，均具有重大意义。根据审计报告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。另据财政部预算报告，2010年末，中央和地方政府全部债务占GDP的比重为43.9%，远低于国际惯用的60%的安全标准。

不争的事实是，地方债务在相当大程度上是亚洲金融危机和本轮全球金融危机的结果。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%，为历年增幅峰值。特别是为应对本轮全球金融危机，地方债务规模几乎翻番。在“4万亿”经济刺激计划中，中央政府以1.18万亿元的投资承诺为杠杆，要求地方政府提供天量“配套资金”。这些举措虽然对经济持续、快速发展起了积极作用，却带来了沉重的债务负担。今后，在债务管理和偿付过程中，还会发生种种意想不到的问题，切不可因总体风险可控便懈怠松劲。

审计报告描述了地方债务存在的多项问题，可以想见，187万笔债务包含着多么触目惊心的案例。债务问题，凸显了30多年来中国在政府改革、财税体制改革等方面积累的矛盾和问题。可以说，政府债务超常规增长，问题出在地方，根子却在基本的制度安排。

中国分税制改革未能及时完善，留下诸多后患，专项转移支付制度更是难辞其咎。分税制改革以来，中央政府收入占大头，但为促进区域均衡发展，又通过转移支付，将大部分财力转给地方。其中，一般性财力转移支付比重较小，专项转移支付资金成为主导，这与西方发达国家恰恰相反。

专项转移资金，主要由中央各部委通过审批项目的方式下达。为平衡各地利益，项目资金常沦为“撒胡椒面”，资金数额难以满足单个项目需要，于是，形成不成文的惯例，来源于中央、地方和其他资金各占三分之一。在中西部等经济欠发达区域，配套资金大多通过举债筹措，主要来自银行信贷。

专项转移支付资金的另一后果，是严重弱化了各级政府的预算约束。中西部地区的政府财力约60%来自中央转移支付，但对于巨额“表外资金”，全国人大鞭长莫及，地方人大力有不逮。此外，专项转移支付资金用途由中央决定，进一步混淆中央和地方的事权划分，并阻碍了地方政府向公共财政转变。

如果说债务规模膨胀是应对金融危机的代价，政府改革和财税改革的停滞甚至倒退则是更大的损失。两次金融危机，均以政府经济职能无节制膨胀告终。因此，化解地方政府性债务，不单纯是偿债问题，更应坚决收缩政府经济性活动的范围。

从根本上说，要建立地方政府性债务的长期约束，需要推进政府预算改革。地方债务存在的问题，均直接或间接与预算改革不到位有关。目前，预算改革主要是政府行政系统内的管理规范。下一步，需要推进各级人大对政府预算的实质性审议和监督，催化财政透明，令违规的部门及其负责人受到切实的问责。这才是阻断债务“滚雪球”的治本之方。

审计报告只是地方债务问题的“体检表”，疗救则需制度变革。目前，允许地方政府发行市政债之议不绝于耳；国家发改委也已表示，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券为保障性住房项目融资。长远看，这些主张或属可行，但应首先夯实相关“制度基础设施”，而非仓促推出，聊解燃眉。各级各地政府，均不应对滇公路的警示视若无睹。