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【舒立观察】基建如何“走出去”

“高铁输出”不是“熊猫外交”,熊猫要服务于外交,“高铁输出”以及推而广之,今天中国日渐强势的经济外交,则必须服务于商机,一定要在商言商,不耻言利

11月下旬以来,有关李克强总理出访中东欧推荐高铁的新闻热遍网络,国内舆论忙碌之中解读为“高铁外交”,大有与当年的“熊猫外交”媲美之意。这自然是错了。其实,李克强此举,主要表明中国政府力推基础设施“走出去”的强烈意愿。政府首脑支持国内产业到国际市场上竞争,合情合理,但与“熊猫外交”不同,熊猫要服务于外交;“高铁输出”以及今天中国日渐强势的经济外交,则必须服务于商机,一定要在商言商,不耻言利。

中国领导人近来一直在为基础设施建设“走出去”战略布局。在10月初的APEC峰会上,国家主席习近平就曾多番表示,中国倡议筹建亚洲基础设施投资银行(下称亚投行),愿向包括东盟国家在内的本地区发展中国家的基础设施建设提供资金支持。此后,李克强在第16次中国-东盟领导人会议上再提此倡议,随即在泰国参观了中国高铁展。未曾稍懈,更有东盟十国经贸部长访华,体验中国高铁,称愿与中方加强互联互通基础设施合作。

中国力推基建“走出去”,许以大规模金融配套安排,进而提出亚投行建议,可谓“一石数鸟”,旨在开拓外部基建需求,缓解中国国内的产能过剩,调整外贸结构,亦可参与构建国际金融新体系,服务于人民币国际化,战略意图十分显著。

改革开放35年来,中国在快速发展过程中,积累了在地域广阔、地质条件复杂地区开展基础设施建设的丰富经验,也在铁路、公路、机场、电力等基础设施领域拥有强大的设计和施工能力。尽管中国仍处于城镇化过程中,但除西部地区外,许多地方的基础设施趋于饱和,基础设施投资高峰期正在过去,政府与学界对高铁过度发展引发的诸多负面效应担忧日深。

全球金融危机之后,中国的产能过剩更甚,成为经济增长的最大现实约束。这不仅体现在钢铁、水泥等投资相关工业品上,也包括基础设施建设、特别是高铁的施工能力上。对于这种结构性过剩,单纯通过扩大内需并不能有效解决,应顺应中国产业结构优化升级的需要,在全球范围内,尤其是在发展中国家来转移过剩产能。

因此,早在此轮全球金融危机爆发之初,即有学者提出中国版“马歇尔计划”,建议利用中国丰裕的外汇储备搭建金融平台,主要以国家商业贷款的方式资助发展中国家,创造外部需求,以消化国内过剩的基建产能。建立亚投行的倡议,可以视为这一建议开始实施。而李克强亲当“高铁推销员”,则是相应走出去计划的“市场版”。

核心还是金融安排。在走出危机的过程中,基础设施投资被视为拉动世界经济复苏和增长的有效手段。以发展中国家为主的亚洲,正处在工业化、城市化的起步或加速阶段,对能源、通信、交通等基础设施需求很大。亚洲开发银行2012年测算称,2010年到2020年,32个亚开行成员国需要基础设施投资8.22万亿美元,每年平均需投资8000亿美元。但是,这些需求面临着资金约束。仅从城市基础设施投资这一口径看,每年亚洲的建设资金缺口大约有600多亿美元。亚投行的设立,可以将这些潜在需求转化为现实需求。亚投行的成员国、股本和投票权比例、总部地址、行长人选等诸多问题迄今并未确定。不过,从中国海外基础设施投资、建设的历程看,资金并非最大问题,更重要的是要建立起基础设施投资、运营、资金偿还良性循环的运营机制,最终需要建立起市场化的硬约束机制。

当前,中国对外承包工程业务,八成以上集中在亚非等资源丰富的新兴发展中国家,承包主体多为“国字头企业”,大量金融支持来自国内的国有金融机构。在国外运营时,这些企业往往沿袭国内作派又遭遇水土不服,一些企业为争得修建港口、公路、铁路的项目,先低报价获得工程,又要求追加预算遭拒;还有些公司出现拖延工期、竣工后管理不善、难以持续产生再就业机会等诸多问题,“赔了夫人又折兵”的教训俯拾皆是。

未来中国基建鼓励大规模“走出去”,陈旧的运营模式亟待改变。即便在一定时期内,中国海外基础设施投资仍将依托于政府间合作框架,实施过程也必须严格遵循市场规则,坚持市场化运作。中国可以借鉴日本的经验,依托民间力量,建立股权多元化、国际化的基础设施发展公司,将国内转移产能和当地经济发展相结合;操作过程中要特别强调经济效率,让“走出去”同步成为深化改革的过程。

具体到急待“走出去”的高铁建设,则要强调高铁不是熊猫,中国以转移国内产能为出发点的基础设施建设“走出去”,是打造中国经济升级版的手段之一,与上世纪50年代以来中国在非洲的坦赞铁路等项目的无偿援助有本质区别。高铁建设“走出去”,要走市场化之路,不应也不能复制刘志军时代政企合一、不讲效率的“高铁模式”。铁路系统的改革原本滞后,目前刚刚过了翻牌公司阶段,迎接未来“走出去”的严峻任务还需要脱胎换骨的改革。对所谓“高铁外交”提法引致的可能的歧义,需要及时正本清源,消除误解或曲解。

从全局而论,海外基础设施投资虽可在一定程度上缓解国内的产能过剩,毕竟是中国旧有发展模式的外化。以“走出去”的方式消解其负效应,绝不意味着旧有的发展模式、产业结构和运营方式值得延续。这一举措有助于缓解内需下降带来的冲击,并为结构调整、促进产业升级赢得时间,这段时间异常宝贵,稍纵即逝。

在这一过程中,政府的角色格外重要。就目前而言,需要做的是在政策上为继续扩大开放提供支持,简化行政审批,鼓励竞争能力较强、技术水平较高的企业“走出去”;对缺乏竞争力、技术水平比较落后的企业,绝不盲目“托底”;在推动企业联合“走出去”的过程中,避免“拉郎配”。在金融支持方面,应鼓励金融机构创新探索,鼓励企业充分利用国际平台,为不同企业营造平等金融环境。做到这些,在打造对外开放“升级版”的同时,国内的经济转型和产业升级也会得到发展。

“国字号”背景的基建企业一旦走出国门,就要出没市场风波,无论如何绕不过改革这一关口。如三中全会决定所说,需要“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合”,走得快而且走得好并不容易,“父爱主义”终有尽时。■

(本文为2013年12月2日出版的财新《新世纪》周刊第46期社评

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