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【舒立观察】地方政府债治本策

改善地方财政治理,以民主程序强化预算约束;发行市政债,让当地居民成为有约束力的投资人;改进考核制度,加强对地方行政主管的“债务问责”;以法律形式建立中央和地方政府事权财力相匹配的安排,明文规定中央对地方债无偿还义务

中国经济有癣疥之疾,亦有心腹之患,膨胀中的地方政府债务即属后者。

其总量究竟有多少?风险度有多高?目前仍各说不一。8月开始的新一轮审计,将对从中央到乡镇的五级政府做债务“体检”,这会有助于弄清真相,对症治疗以控制风险。不过,为防止地方政府性债务继续疯长,最终冲破风险警戒线,最重要的还是建立有效的地方政府举债约束机制。这既属治本之策,也是当务之急。

中国地方政府负债累积已久,其近年来的债务井喷,又与2008年应对国际金融危机的经济刺激政策直接相关。在截至2010年末的10.7万亿元的地方政府性债务中,49.85%产生于2009年和2010年。警报从彼时已经拉响。但过往的债务治理主要着眼于“堵”。2010年以来,国务院及各监管部门出台了一批“加强管理”“制止违规”的文件,无奈“上有政策、下有对策”,规避监管的“金融创新”“政策创新”不断涌现,取道银行和非银行的债务融资此起彼伏,监管部门坦言“总量控制的难度明显增加”。

“堵”无法收效,主要是现存体制下,地方政府对于借债拿钱既有强烈冲动,又有巨大需求,而且大举借债之时就未想过如何归还。这是一种软约束机制,其成因复杂,与财政、金融和人事考核等诸项制度因素直接相关,改起来很难;与此同时,这种机制又有加速度功能,使债务累积到危机出现的过程越来越快,迫切需要改革。从软约束到硬约束是涉面广泛的改革,需要中央政府痛下决心,该做的事可以分层、尽快做起来。

首要的是改善地方财政治理,强化预算约束。在通过全面审计摸清存量债务底数之后,应算出各级地方政府全口径的债务规模和债务风险指标,并设定债务余额的上限。然后,严格遵循财政民主程序,政府及时对本级人大和公众公布债务余额、新增债务和债务风险指标的变化;由本级人大对债务预算予以审议和监督,若相关指标超出上限,人大有权否决举债。预算编制也应进一步完善,关注长期债务风险,以抑制财政短期内过度扩张的冲动,保证财政资源分配的代际公平。

在金融市场层面,推进地方政府债市场健康发展,正是建立硬约束机制的关键性举措。目前在六省市试点发行地方政府债和城投债是一个进步,但是,这还是依托了中央和地方政府的信用,债券利率并未充分反映本级政府债务风险和项目盈利能力的差异。其实,更好的办法是发行市政债。因为市政债由直接使用资金的城市政府发债,发债主体和偿债主体更加明晰,市场定价机制可充分发挥作用;市政债也更加方便于直接出售给当地居民,当地居民会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买,可构成对地方政府债务的制约。

此外,可考虑在债券市场允许若干基本没有系统性风险的城投债违约,这也能充分体现市场约束。惟有此,才能彻底打消投资者认为“政府会兜底”、发债主体认为“上级政府会担保”的道德风险。当年广东国际信托投资公司从关闭到破产的处置经验,正可成为借鉴。

债务硬约束,还是要体现为对于责任人的硬约束,这是指地方政府主要负责官员。必须改变过度注重以GDP考核绩效的做法,在对官员的经济业绩考核中,加入对于经济增长质量和政府资产平衡表的考量。这就包括了“债务问责”。最近,湖南省提出,对政府负债管理混乱、过度负债行为,要追究相关地方政府和当事人的责任;安徽省也提出,将政府性债务管理纳入政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围。这种尝试的方向值得肯定。中央政府应慎重考虑改革考核方式,就各地党政“一把手”如何债务问责,做出严格可行的规定。“牛栏关猫关不住”的道理,不仅适用于反腐,也适用于约束债务。

从根本上说,建立具约束力的偿债机制,就必须强化对中央和地方政府事权划分的法律约束。这就需要通过法律的形式,建立完善中央和地方政府财力与事权互相匹配的体制。完成立法层面的任务需要假以时日,但中央和地方的相关权责法治化,有助于从根本上抑制地方举债冲动;明文规定中央政府对此后产生的地方政府性债务不承担偿还和兜底责任,才能从根本上避免地方政府举债的道德风险。

债务高企是当今各大经济体普遍面临的难题。日本公共债务更是攀升到GDP的247%,居世界首位。中国无暇作壁上观,须哀之鉴之。由于经济告别高速增长,人口老龄化趋势明显,支出不断扩大,加之基础制度安排不健全,中国的地方政府债务问题也带有显著的“中国特色”,处置起来格外不易,涉及全方位改革的深广层面。彻底解决这一问题会经历较长的过程,而釜底抽薪的系统性努力,必须从现在开始。■

(本文为2013年8月19日出版的财新《新世纪》周刊第32期社评

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