未来全面户改的成本，应由中央和地方政府分担，其中公共服务的支出责任应主要由中央政府承担

　　金秋在望，需要为即将到来的一系列重大改革做深入思考。其中，与城镇化密切相关的户籍改革当属重点。因其“一头连着土地、一头连着福利”，户籍改革涉及面甚广，进展缓慢，目前仍停留在地方有限试点的层面。现在需要中央政府坚定决心，统筹规划，全面推进。

　　是项改革意义重大，特别是在当前。中国经济中长期的潜在增长率已经下降，“人口红利”衰减，社会紧张加剧。只有打破城乡二元结构，农村的人力资源才可能更好更快地流向效率更高的地区和领域，并促进经济增长方式转变，使中国避免陷入“中等收入陷阱”。户籍改革，正是中国城镇化进程中必须通过的重大关口。

　　是项改革很难，因为户籍制度已嵌入中国社会肌理。这一建立于1958年的制度，不仅是一种社会管理工具，还与多项城市独有的社会福利相捆绑。随着改革开放以来人口大规模流动，户籍本身的社会管理功能已经大为弱化；但近十年来以地方政府为主导的城市居民公共福利体系逐步建立，无形中又加深了城乡和地区不同户籍持有者的地位差距；此外，许多地方农村土地价格提升，城乡一体化加速，也增加了户籍改革的复杂性。

　　是项改革全面推进，需要建立共识。应当明确，加速公共福利与户籍的脱钩，建立以实际居住地为主体实行人口管理及相应福利安排的制度，应当是新一轮户籍制度改革的重点。为此，需要推进基本公共服务均等化，对社保等社会制度深化改革。改革不仅要清历史账，还要算现实账和未来账。这必然深刻触及固化的庞大既得利益，对改革者构成重大挑战。

　　过往一二十年，户籍改革也曾取得某些进展，但中央政府主要停留在一般布置层面，实际则主导权交给了地方。早在2001年，“全面推进小城镇户改”即已提上议程，却并未“全面落实”；至2011年，“国办9号文”再提分类推进户改，进展仍十分有限，特别是在外来人口大量流入的东部小城镇，放开落户限制至今未能进入当地政府视线。今年6月底，国家发改委负责人重申了户改路径：全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户限制，合理设定特大城市落户条件。这种梯度放开的思路虽然清晰，但如果继续由地方政府选择性操作，其前景难以乐观。

　　说到底，户籍制度是国家层面的制度安排，户籍改革不可能单靠地方政府来推动，其成本也无法全由地方政府承担。中央政府应领衔制定直面问题、切入要点的顶层设计方案，并当仁不让在未来改革推进中领衔操作。

　　应当承认，户籍改革成本不菲。过往分散的改革试点中，不少城市曾推出“买房”、投资、“人才”等差别待遇的“快车道”，意在为当地发展带来立竿见影的实效，但这显然不符合国民待遇原则；“土地换户口”也一时在多地兴起，终因伤及农民利益而被叫停。显然，未来真正推动全面的户籍制度改革，政府需要付出真金白银。得花多少钱？谁来出钱？成为必须回答的关键问题。

　　学者们已经对农民市民化的成本有不同估算，大体算来，单一成本在10万元左右。按学者陈金永的测算，如果分15年完成户籍改革，每年成本是北京奥运会的五分之一，政府财力完全可以承受。户改红利显然大于各类运动会，故改革应当提速，所需年限可以缩短。

　　迄今为止，局部户改的成本主要由地方政府承担，这也是改革逡巡的重要原因。最近有消息称，搁浅多年的“居住证管理办法”（下称“办法”）有望在年内出台。在这项由公安部牵头制定的“办法”中，居民所享受的权益分为国家和城市两个层面，其中，义务教育等基本公共服务属国家层面，城市的外来常住人口可以享受。这虽然只是户改的阶段性安排，但中央政府可能承担部分改革成本的政策动向令人关注。

　　无疑，未来全面户改的成本，应由中央和地方政府分担，其中公共服务的支出责任应主要由中央政府承担。在实践中，如何合理安排户改节奏，理清各级政府职责，并建立相应的与事权相符的成本分摊机制至关重要。

　　目前官方更认可的户改思路，强调从小城镇起步。不过，在中国一如世界各国，正是大都市能够凭借资本、人力资源、物流和信息等方面的规模优势，聚集最大规模的新移民；过往大城市以户籍设限控制人口规模的政策并不成功，而各级政府竭力引导人口落户的小城市又缺乏吸引力。接下来，应从两头做起：一方面在加强中小城市的吸引力上做实事，一方面要求特大城市、大城市对业已稳定就业、居住的人口做出落户安排或承诺。此外，农村地区亦不应成为“被遗忘的角落”，只有通过加大资源投入的反哺，加快土地制度等相关改革，提高农业生产力，人口的跨地区、跨产业的转移才有依托。这一切，需要中央政府及早做出统筹安排。

　　改革须分段推进、假以时日，最终目标应当是取消现存户籍制，让所有中国人在自己的国家，获得完全的、无差别的迁徙自由和居住权利。这是《宪法》（1954年）规定的公民基本权利。■

　　（本文为2013年8月5日出版的财新《新世纪》周刊第30期社评）