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[舒立观察]反腐易与难

倘当局能够做出政治决断,推动全国人大尽快将阳光法案提上有关立法进程,则反腐大业可迈出关键一步

      中共十八大之后,中国政治社会呈现若干新气象,惩治贪腐的力度明显加大。不到一个月内,不仅包括新当选中央候补委员李春城在内的一批高官先后接受调查、权位不保,民众参与的网络反腐也获积极回应。这显示了当局对腐败零容忍的态度,受到普遍好评。趁此之势取信于民,制度性反腐当及早提上议事日程。

腐败是全球性痼疾,中国更是疾患深重,如中共多番自陈,腐败易发多发,反腐形势严峻。不过,正因积患已深,而过往用“药”不足,一些全球普遍采取的基本制度一旦付诸实施,则更容易见效。对中国最普通也可能相当有效的一味治腐良药,就是实施“阳光法案”,亦即官员财产公示制度。

在中国实施阳光法案并不难,关键是决策层不可再踌躇。据世界银行最新报告,目前全球已经有137个国家实行了此项制度。本月13日,在深受腐败困扰的俄罗斯,普京总统也在国情咨文中表示,官员必须申报资产,且“申报要从俄高级领导人做起,例如总统、总理及其家人”。中国考虑实施官员财产申报制度已有多年,其准备始于上世纪80年代后期,破题于1995年,相关规定曾有四次更新,最后一次在2010年,但始终限于中共中央和国务院下发“规定”的范围,且内容仅限于内部申报,并未向社会公开。自2009年以来,全国始于地市一级的阳光法案试点已有20个,但因缺乏全局性支持,很难制度化。

当前,在中国实施阳光法案已经有广泛民意支持和充分舆论准备。倘当局能够做出政治决断,推动全国人大尽快将阳光法案提上有关立法进程,则反腐大业可迈出关键一步。

官员贪腐,通常表现为权力为金钱所腐蚀,其实质是如何正当运用权力。在现代法治框架中,发财和升官之间没有、也不应该有内在关系。但是,中国传统官僚文化与财富联系向来纠缠不清,“升官发财”相连缀即足已说明问题。上世纪90年代以来,中国确立了建设社会主义市场经济体制的目标,但新旧体制的转轨缓慢,其间政府过多介入资源配置领域,设租寻租普遍;政治体制改革未能配套推进,权力缺乏制约监督,高官的贪腐在全球化背景下更是愈演愈烈。

在此背景下看中国的制度性反腐,确实相当艰巨复杂。在更深层次上,这取决于如何通过加速改革与全面改革,建立较为完善的市场与法治体系,加快朝向现代国家的转型,铲除滋生腐败的制度性土壤。而在基本层次上,则需要按依法治国的原则,推行一套防治腐败的制度措施,切实有效地打击和遏制腐败。

在这里,反腐基本的制度配置,就包括了阳光法案以及与之相关的新闻舆论监督与司法独立。

除了这些基本制度,还有一些在其他国家地区行之有效的做法可以参照。例如起源于瑞典议会监察专员制度的廉政公署制度。不过,这里需要注意的是中国古代人治之下的皇帝耳目与现代法治之下廉政公署的区别。二者都是向最高层直接负责,不经过任何中间环节,但是,皇帝耳目其实是一种特务制度,它只能败坏社会风气,破坏正常的政治、权力关系;而建立在现代法治基础上的廉政公署,其本身的行为是循制度而为。在中国内地,借鉴廉政公署制度呼声高涨。不过,根据中国现有制度结构,全国人大为最高国家权力机关,借鉴瑞典体制与现在制度基础更为契合。

中国检察系统中常设的反贪局,其制度设计目标与香港廉政公署相似,但因不具备独立地位,难以发挥作用。进一步说,在完善成熟的法治体系中,检察权亦即侦查和公诉权,属于行政权力,不同于专属于法院的司法权。中国缘于前苏联的检察体制赋予检察院法律监督权本有争议,未来是何走向仍然存疑。从发展趋势看,独立的廉政机构可能是更为有效的安排。

需要说明的是,以中国贪腐之深重,设立独立廉政机构可能会收立竿见影之效,但廉政机构的后盾,仍然是作为反腐基本制度之一的司法独立。共和国时代的罗马,为了遏制执政官的权力过度膨胀,加设保民官,加上原有的执政官、监察官、司法官、独裁官等,官职设置上叠床架屋,权力关系交错纵横,终因未能制度性地控制军事将领的权力而覆亡。这一教训是历史性的,也是世界性的。权力之间的有效制衡问题直到孟德斯鸠时代才以三权分立解决。司法独立的意义由此可见。

当代中国的问题或许更为复杂,但根本性问题并不复杂。反腐的核心还是与依法治国相关的基本制度安排。舍此,中国就无法步入制度反腐的轨道,一切只能归于纸上谈兵。

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