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[舒立观察]如何理解改革顶层设计

经济、政治、文化、社会改革应有机衔接、协调推进,并精心制定"最小一揽子改革"规划

    在热议改革的氛围中,海内外人士正屏气凝神,关注着即将开幕的中共十八大。中国再次走到一个历史节点。公众殷切期盼,十八大能够对深化改革做出新规划和新部署,为近中期的全面改革带来重大理论突破和组织保证。

    改革开放之路已走过三分之一世纪,见证了六次中共党代会,从高度僵化的计划经济体制开始瓦解,到今天市场经济体制不断完善,中国取得了举世公认的成就。然而,在经济增速趋缓背景下,社会冲突加剧、贪腐猖獗、分配不公、生态环境恶化等问题日益突出,改革不彻底所致的弊端愈发明显。公众普遍抱怨"改革疲劳症",而个别人则把矛头引向改革本身,要求"退回去"。对这些怨怼和怀疑的最好回答,便是深化改革。

    随着社会利益格局变化,民众的利益诉求趋于多元。不同于以往,公众对十八大的关注点较为分散。官方新华网一项调查显示,收入分配、社保养老、教育公平、反腐倡廉等选项得票数相差不大,而经济增长甚至被挤出前十名。由此可见,以为百姓吃饱穿暖便会感恩戴德的想法早已陈腐,他们积极主张自己的公民权利,渴望参与公共事务,这些正当的要求不容回避。虽然对于改革具体议程或有不同见解,但民众一致期盼推进新一轮全面改革。

    为了凝聚改革共识,有效推进改革,决策层亟需对未来改革做出顶层设计和总体规划,努力使经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各方面的改革有机衔接、协调推进,并精心制定"最小一揽子改革"规划。

    自从"十二五"规划提出"顶层设计",这一概念已深入人心。顶层设计,是指改革当有清晰的目标模式和系统设计;其重点和难点,在于改革的议题确定、顺序选择和实施纲领。中国已经进入转变经济发展方式的攻坚阶段,科学发展观亦强调统筹兼顾,这都要求经济、政治、文化、社会体制改革稳步协调推进,不能依靠简单口号和意愿,不能满足于小修小补,更不能只靠"摸着石头过河"。因此,在鼓励支持"自下而上"的基层创新的同时,积极组织专家学者参与顶层设计,对于未来"自上而下"推进关键性改革格外重要。

    历史经验可资借鉴。20年前,同样处于历史的紧要关口。中共十四大确立了"社会主义市场经济体制"的新提法,并对此做出两点新解释,即强调市场对资源配置起基础性作用,要加强和改善国家对经济的宏观调控。在一年后的十四届三中全会上,又通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(下称"五十条")。这"五十条"是对社会主义市场的详细解释和改革的行动纲领,描述了现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、分配制度和社会保障制度等市场经济的"五大支柱"。

    在这里,从目标、解释到行动纲领,构成了比较完整和缜密的改革整体框架,指导了此后20年中国改革进程。

    改革难在实施。在制定纲领的同时还应制定在关键领域的实施方案。实施中应当考虑配套性,选择条件最成熟、要求最紧迫、处于多领域交集的基础性改革议题,以"整体推进、重点突破"的战略去实施,这在中国过往的改革经验中被称为"最小一揽子改革"。十四届三中全会后,经周密设计的财税、金融、外汇等改革同步推出,就是"最小一揽子改革"的范例。当前,市场经济体制尚需进一步完善,重点是打破垄断,深化要素市场改革。作为其配套措施,转变政府职能、推进法治等,亦为"最小一揽子改革"题中应有之义,且早已被列为改革目标,应及早着手绘制可行的"施工蓝图"。

    顶层设计不是少数人的闭门设计。十四大的筹备、"五十条"的提出到实施方案制定,民主决策和科学决策得到了较好的结合。诸多锐意改革的专家学者不避风险,赤诚建言,多路官员深入基层调研,广采民意,一些媒体不惧压制,发改革之先声,更难能可贵的是领导人虚怀若谷,不设禁区,果断拍板,力推改革。今天,整体改革的任务比过往任何时期都更为复杂深刻,决策层必须以更大的魄力和勇气来运筹改革,广泛汲取专家和民间智慧,把改革扎实推向前进。

    主张加强顶层设计,绝非忽视或否定基层的改革探索,事实上,二者的良性互动正是改革成功的保证。而在目前,中国自下而上的变革生生不息,愈显出上层推动、顶层设计的迫切和必须。顶层设计的重要使命,是协调改革大局中各环节的衔接和配合,为此,需有不为

利益集团所俘获,拥有足够权威的政策制定、实施和监督的主体。恢复专司顶层设计的部门,或可成为来年政府机构改革中的一项安排。

    通常,矛盾和问题充分显露而社会共识尚能达成之时,是推进改革的最佳时机。当下的中国正面临这一改革良机,从十八大到明年召开的十八届三中全会,必将成为中国改革再谋划、再启动的时间窗口。

 

 

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