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【舒立观察】土地困局解套可从存量入手

尽快允许农村集体建设用地入市,盘活存量土地,为中国城镇化进程开拓宽阔空间

新一轮土地制度改革势在必行,却争议不断。

日前,国土资源部部长姜大明表示,“除生活用地外,原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。”此番表述引起轩然大波。

其实,姜大明讲话自有依据,符合三中全会决议有关精神。不久前召开的中央城镇化工作会议也提出:“城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区,要以盘活存量为主,不能再无节制扩大建设用地,不是每个城镇都要长成巨人。” 姜大明表述时以500万人口划线,扩大了限制范围,招致误解或非难,在情理之中。但其盘活土地存量的讲话要旨,无疑切中了新一轮土地改革的要害。三中全会的土改议题多有突破,值得期待,其中,只要盘活土地存量这一篇文章做好,就足以为未来中国城镇化进程开拓宽阔空间。

现实不容乐观。按照既往的城镇化之路,中国土地城镇化率远远高于人的城镇化率。在2000年-2010年间,全国城镇建成区面积扩张了64.45%,远高于城镇人口45.9%的增幅。研究表明,北京、上海的人口密度远低于东京、首尔等城市。现行土地管理工作的重心是在增量土地上做文章,如指标管理、基本农田划定、占补平衡、“招拍挂”等,均围绕征地展开。按照现行法律规定,那些已经做经营性使用的存量集体建设用地,必须经国有化之后,才能得以盘活。据国研中心农村部调查,2012年征地拆迁已占土地出让收入的40%。单就财务压力而言,现有征地模式便难以为继。此番决策层调整思路,把管理重心转到存量土地上,是对既往城镇化之路的重大矫正。

中国独特的土地制度,加上转型期的经济社会问题,使得中国城镇化进程异常艰难复杂。在京津冀、“长三角”“珠三角”三大城市群,存量建设用地既包括国有建设用地,也包括农村集体建设用地,后者则含三类用地:乡村企业用地,集体公共设施和公益事业用地以及农民宅基地。当前盘活存量的重点和难点,就是盘活已经划入城市的农村集体建设用地。这部分市场扭曲最甚,改革的边际效应也最为可观。例如,北京市近年来以允许农村集体建设用地入市的办法,实施了50个“城中村”改造,总面积达89平方公里,相当于北京老城区的总和。北京共有337个“城中村”,全市农村集体建设用地可能近400平方公里。不难想象,这些存量土地一旦盘活,将为深陷土地困局的北京注入何等活力。

十八届三中全会通过的《决定》明确指出:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”这为未来推进城乡统一的土地市场建设和土地制度的全面改革奠定了基础。在这里,如何使“集体经营性建设用地”进入市场,其实大有文章。一种主张取其狭义,认为此概念指乡村企业用地,即农民集体兴办企业或与其他单位、个人共同兴办企业的用地,不包括公益性用地和宅基地。然而,若要建立城乡统一的建设用地市场,仅限于乡村企业用地入市远远不够。在城镇化进程先行地区,特别是在沿海地区,三类农村集体建设用地早已混杂在一起,并已实现非正式流转。大量流血冲突,都与侵犯农民宅基地权益相关。当前,按三中全会决定进一步推动土地制度改革,强化同地同权原则,决策层和主管部门应直面现实,科学定义和解释“集体经营性建设用地”的内涵和外延。

解决存量集体建设用地问题要靠改革。核心就是通过一套制度安排,让现实中已用于经营的集体建设用地进入市场。传统的由政府主导的“招拍挂”之路不可袭。务实而有利于改革执行的应为系统性步骤,可包括:首先确权;其次让这些土地进入城市规划,拥有合法空间;第三,建立统一、公开的交易市场,形成合理的价格机制,其入市进程决不能再被少数人控制;第四,改革税收体系,妥善分配土地收益,等等。长远来看,要盘活城镇规划圈内的集体建设用地,应对《宪法》中涉土地所有权的相关条款做出修改。

中国城镇化一头连着地,一头连着人(户口),且二者相互缠绕,解决起来愈发不易。改革格外困难,因此明确土地制度改革的目标更为重要。如十八届三中全会《决定》所提出的:“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”统一开放的土地市场,正是市场经济制度成熟定型的标志之一。以此视之,则通过盘活土地存量,突破现存土地困局,意义重大。■

(本文为2014年1月20日出版的财新《新世纪》周刊第3期社评

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